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多份文件密集下达 预算改革再推进

10月8日国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发（2014）45号，以下称“45号文”）对外公开。在全国人大常委会通过《预算法》修正案后，近期多个文件都在强化新的政府预算管理制度。

45号文要求划清市场和政府的边界——凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。

此前，国务院及发改委就地方政府债务和相关企业债公布了两份文件。9月26日下发的45号文重申对地方债务管理的规定，并就预算公开、改进预算管理和控制、建立跨年度预算平衡机制、清理规范税收优惠政策、规范地方政府债务管理、优化转移支付等几个方面的财政政策做出明确规定。

此前，今年6月份中央政治局审议通过的深化财税体制改革总体方案，提出改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应制度等三方面重点改革内容，其中第一项就是改进预算管理制度。

“预算管理制度改革是财税体制改革的重头戏，应先行推进，并在今明两年取得决定性进展，为2016年基本完成深化财税体制改革的工作任务奠定基础。”财政部相关负责人表示。

值得注意的是，文件对一般性转移支付的占比做出了规定，但未设定时间表：文件首次提出逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

剑指地方政府性债务监管

21世纪经济报道记者注意到，近期国家对地方政府债务的监管呈“组合拳”之势。国家发改委9月26日成文《关于全面加强企业债券风险防范的若干意见》，从严格发债企业准入条件、规范和强化偿债保障措施、进一步加强企业债券存续期管理等方面，提出了相应建议与措施。

此前，国务院在9月21日成文《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下称43号文），对地方债的管理提出专项措施。这份文件在10月2日对外公开。对于各界关注的公私合作，43号文首度指出，政府依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任；对于地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

此外，43号文也提出对地方债务要进行限额控制和分类监管（一般债券、专项债券两类）的措施。国务院此次下发的45号文也继续强化43号文提出的措施。43号文和45号文两份文件的一些措施对8月31日通过的《预算法》修正案做出更加细致的规定。

此前，新修订的《预算法》指出可以发债的主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市政府，但是对市县政府的举借并未具体规定。此次，43号文和45号文均指出，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

与此同时，此前通过的《预算法》指出要对地方政府债务进行限额控制，43号文和45号文对限额计算的依据做出界定。两份文件指出，根据各地区债务风险、财力状况等因素测算分地区债务限额。

45号文提出规范地方政府债务管理，防范化解财政风险的措施。其中包括：赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制；对地方政府债务实行规模控制和分类管理；严格限定政府举债程序和资金用途；建立债务风险预警及化解机制；建立考核问责机制。

一般性转移支付的比例达到60%以上

学界达成的一个共识是，地方政府负债的主要原因在于地方政府财权和事权不匹配：地方支出责任多而财力不足。中央和地方政府事权划分还在研究之中，从预算管理的角度上来讲，提高中央对地方的一般性转移支付成为一个选择。

此次国务院公布的45号文的部分内容也涉及部门利益调整、央地关系等事项，如未来将逐步将预算资金纳入财政部门统一分配，逐步取消其他部门财政资金的“二次分配权”；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节等。

从具体比例上看，国务院要求完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上，但是并未提出具体的时间表。

财政部的数据显示，近年来一般性转移支付的占比逐年提高，并且在2011年一般性转移支付首度超过专项转移支付，至2013年一般性转移支付的占比为56.7%。根据财政部公布的2014年的预算报告的相关数据计算，2014年预算报告设定的一般性转移支付的比例为58.17%，离国务院此次设定60%的标准尚有1.83个百分点的距离。

45号文也提出要大力清理、整合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。如此，则地方政府需要配套中央专项转移支付的财力减少，地方政府自身的可支配财力将有一定程度的提高。

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